新冠疫情之后傳統意義上的全球化可能減速，產業鏈的轉移和重置成為當前經濟學界重點關注的問題。中國是國際生產網絡的主要組成部分，不加控制的產業鏈轉移會給中國帶來顯著的風險。

一方面，新冠疫情引發了外界“過于依賴中國產業鏈是否有危險”的討論，促使一些在華投資的外商企業尋找供應商“備份”，將產業鏈轉移到其他國家，部分國家甚至為此提供補貼。中美貿易摩擦后部分中資企業也有動力對外投資以規避貿易壁壘。如果制造業外移成為普遍現象，將對中國作為中間品出口國的地位產生重大的負面影響。

另一方面，美國等發達國家限制高科技和新興行業出口，中國從其他國家購買中間品也面臨一定風險。在新的約束條件下，中國針對制造業的政策重點何在，何種選擇可能帶來相對合意的轉變，這是本文試圖回答的問題。

一、先進國家的制造業外移：目的和取舍

制造業先進國將部分生產環節轉移到“落后國家”曾經多次發生。二十世紀初英國的制造業大量轉向德國，海外投資一度超過了英國國內投資。最近也最有名的例子是，去工業化使得歐洲和美國國內的部分產業和環節轉出，先轉移到亞洲四小龍國家建立生產基地，然后勞動密集型產業被轉移到其他發展中國家。

先進國家這樣的選擇保留了產業鏈上的高端鏈條，即技術密集程度高、產品價值增值度高、利潤豐厚的環節，從好的方面看實現了產業結構的升級。壞的效果是，“產業升級”的另外一方面通常是投資母國的“產業空心化”，反映在數據上是制造業的產出、行業增加值、就業人數的下降。

究其原因，資本的跨國流動較為容易，而勞動力與土地要素的流動性較低且國別之間的價差客觀存在。資本逐利的特點使得企業總有動力將勞動力或資源密集的產業轉移到成本更低的國家或地區，降低成本是先進國家制造業外移的主要目的。

先進國家企業的選擇相當于在價值鏈和產業鏈之間進行了取舍。首先有必要區分這兩個概念。價值鏈和產業鏈通常被當做同義詞切換使用，但嚴格來說，“價值鏈”關注對象是商品，區分的是不同要素投入，和要素的不同回報問題，默認的結論是通常來說持有技術和人力資本者獲得的回報將高于僅僅憑勞動力獲得的回報。“產業鏈”關注對象是企業，這個概念關注的是不同企業或者企業的不同部門生產不同的產品，或承擔不同的生產環節的分工問題。

先進國家的跨國公司將部分生產環節轉移至其他國家，投資所獲利潤以投資回報的形式返回母國，跨國公司攫取了資本和技術要素的豐厚回報，保留了價值鏈的大頭。同時跨國公司在某種程度上放棄了對低端生產環節和產業鏈的控制權。

對外直接投資中的大多數情況下，回報在不同企業間的分配與企業對產業鏈的控制權大小是同一件事的兩方面。國際生產布局也確實會在一段時間中基本如母國所愿。但隨著時間的過去，兩者背離的情況也不罕見：當一家先進國家企業對投資目的地產業鏈的控制力下降，這將侵蝕其投資回報，如果投資回報下降是一個普遍現象，這將意味著母國產業的空心化，國內生產能力的下降，失業的上升，并引發其他社會問題。德國承接英國制造業轉移后逐漸取代英國，伴隨著日本對外投資的國內經濟空心化等現象，都是產業鏈控制力下降導致母國競爭力削弱的典型例子。

二、先進國家的制造業外移：中國所得

承接外國的產業轉移是中國融入國際生產網絡的主要方式，也是中國經濟發展的重要原因之一。這始于1979年，當時中央決定建立廣東和福建經濟特區，經濟特區的方針是：建設資金以吸引外資為主，產品以外銷為主。

選擇這樣的政策，其原因是改革開放初期中國國內勞動力數量龐大且價格低廉，這一點是當時中國最大的比較優勢。而資本和技術均為當時中國欠缺的生產要素。當中國這樣一個人均收入很低的國家想促進經濟增長，實施趕超，面臨的最大制約條件是儲蓄不足、資本匱乏。吸引外國資本以直接投資的形式進入中國，中國有機會使用這些資金購買生產所需的設備與其他資本品，外資也能夠獲得高于發達國家的投資回報率，對雙方都是合算的買賣。中國將購得的資本品與國內的廉價勞動力結合，生產得到的產品對外出口，獲取利潤與外匯。在其他多方面政策的配合下，中國的出口導向政策取得了較大的成功，好處包括但不限于：中國進口所需資金不再短缺，國內儲蓄的上升為進一步的國內投資提供了可能，避免了借款這種負債形式，降低了危機發生的可能性。

外商資金流入中國，伴隨著發達國家眼中“落后技術”的轉移，也就是在發達國家由于生產成本過高而形成的“過剩產能”的轉移，主要是制造業的轉移。但這些技術和相關的管理經驗對于當時的中國無疑是先進的，解決了大量勞動力就業，促使中國生產效率提高，在相當一段時期內促進了經濟增長。“出口導向+吸引FDI”總體上被認為是中國發展的成功經驗。

上述過程就是大家熟悉的中國制造業嵌入全球產業鏈、融入國際生產網絡的過程。數據顯示：中國在全球價值鏈中的參與程度不斷提高，大部分用出口的垂直專業化比率水平來衡量中國價值鏈參與度的文章都支持這個結論。

三、外資轉移下的中國制造業現狀：亟需升級

雖然先進國家的制造業轉移和投資促進了中國制造業的發展，但這個產業轉移的過程也伴隨著一些問題。

其中的一個重要問題是，中國部分制造行業仍處于全球價值鏈中低端，亟需轉型升級。分析中國制造業的產值、增加值、就業、資本產出比等數據我們不難得到結論：中國的工業企業中，勞動力密集、中低端技術的企業仍然占據一個較高的比重。

中國制造業處于全球價值鏈中低端有多方面原因，早期對華投資的外商大量從事加工貿易是其中的一個原因。2011年的外資數據顯示，中國的外商投資企業出口的國內附加值用于最終產品的比例高于內資企業，也就是說外企中從事勞動密集的加工貿易比重較高。與此同時外資企業出口的國內附加值用于中間品的比例低于內資企業。即使外國跨國公司本身屬于高技術高資本行業，在對華投資的早期階段也主要投向勞動密集的生產環節。外企這樣選擇的原因在于，外資企業針對中國勞動力密集行業的投資已經能獲得較高的收益，因此增加研發投入提升技術水平的動力不足。

我們不在此文討論中國制造業如何攀升價值鏈，以增強高端技術產品的生產能力問題。因為這涉及宏觀管理的多方面，是一個系統工程。另一個原因是中高端制造業是中國一定會努力發展的部分，這一點在國內的政策上和行動上有廣泛的共識。

僅就外資而言，中國仍然歡迎外資流入，并鼓勵其發揮對中國制造業升級的作用。中國對內外資企業一視同仁，外企進入中國后和內資企業同樣待遇，這是新《外商投資法》的精神，而絕不僅僅是停留在書面上的口號。中國經濟和外資仍然彼此需求：制造業的外商投資大多促進了中國國內的固定資本形成，有實際的生產能力，培養了中國的工程師和工人。雖然外資企業的技術能力還有相當數量保留在母國，但仍存在正向的技術溢出。中國國內的市場需求也為國外技術實現市場價值提供了可能性。

和四十年前不一樣的是，除了外資的貢獻，中國還需更加重視其他促使制造業升級的方法。即使目前美國對中國通過出口管制、投資審查、聯合盟友等方法試圖將中國踢出價值鏈的中高端環節，但中國仍然可以通過自主創新、與第三國合作等方式減緩美國限制的影響，提升本國制造業的技術含量。

四、中低技術制造企業的外移：另一挑戰

目前中國面臨的最迫切挑戰是中低端制造型企業的轉移問題，這個問題與制造業升級有同等的重要性。

制造業對外投資和制造業外移不完全相同。在最寬泛的意義上我們可以將中國對外制造業投資都視為轉移，也就是說對外投資減少了國內的制造業投資，或者說對外投資是以減少國內投作為代價的。稍微精確一點的區分是，投資于勞動密集程度更高的國家更大可能是制造業外移的情況。目前中國制造業對外投資的特征可以歸納如下：

1. 中國制造業對外投資與制造業發展水平基本持平。2015-19年制造業占中國ODI的比重約為30%左右，與制造業占中國GDP比重，以及制造業出口占比較為接近。

2. 中國對制造業外移比重集中在特定發展中國家。其中東盟是中國對外投資的主要目的地之一，更是中國制造業外移的重要目的地。數據顯示，中國對越南制造業投資占中國制造業ODI的比重，約為越南占中國ODI比重的三倍。其他東盟國家也有中國制造業投資比重較高的情況。

3. 在討論制造業外移問題時，外商投資企業比內資企業更值得關注。東盟國家的制造業的投資者主要來自于日本和新加坡。2012-18年，日本和新加坡并購東盟各國制造業企業的案例數，幾乎十倍于中國的數量。中國整體的制造業外移中，外資企業將勞動密集型環節轉移到其他國家占一定的比重，值得特別關注。

4. 對東盟的投資外移主要來自中國傳統制造業大省。目前中國對東盟投資者主要來自浙江、江蘇、廣東等傳統制造業大省，這在一定程度上和這些省份的制造業企業特點相關，例如民營企業多，中小型企業多，勞動密集程度高，對成本敏感，有一些環保程度不高的行業等等。

總的來說，目前已有一些勞動力密集行業外移的趨勢，其中需要特別關注外資企業轉移投資的情況。在中國繼續攀升價值鏈的過程中，如果出現中低技術制造業的大量外移，并帶來利潤和控制力的喪失，其結果是難以承受的。先進國家由于勞動力密集部門和環節轉移到國外而給母國經濟帶來負面影響，這些教訓可為中國提供借鑒。

五、對中國制造業外移的思考

在分析中國制造業優劣勢的前提下，有意識地、主動地將不具有比較優勢的部分外移，在經濟效果上將優于被動的、迫于情況變化而發生的、匆忙的制造業外移。為了實現合意的制造業外移，或許中國可以在以下方面進行政策設計：

（一）、工序細分

考慮對制造業各行業進行更細致的工序劃分，以確定中國在不同工序中的比較優勢。

工序細分中包括兩個層面的問題。第一個層面是如何將制造業劃分為：高端、中高端、中低端、低端技術制造業。第二個層面是，在四類的每一類中，再細分出高中低端的生產工序。第二個層面劃分的標準是：增加值（或利潤率水平）和控制力（或可替代性）。

這樣劃分的原因是：即使是中國的低端技術制造業或者說勞動密集型制造業外移，例如紡織服裝業，也存在高端工序（設計、品牌、研發、銷售），與中端工序（服裝制造）與低端工序（紡織印染）的差異，針對不同工序的政策應該是不一樣的。中國將各類制造型企業的低端部分，或者說純勞動力密集的工序對外轉移，其風險是可控的。

系統梳理生產工序能便利中國形成有針對性的政策，提高政策的精確度，避免對低端技術制造業采取一刀切的政策。

對制造業的工序細分關鍵在于保證“轉出去”的產業能“回得來”。“回得來”的意思是，轉移出去的工序需要幫助中國企業整體利潤的提高，也指投資目標國的產品以中國為主要市場。

中國尤其要避免出現兩種情況：某個制造業行業鏈整體的外遷，以及關鍵工序、原材料、零部件、工藝流程等的外遷。中國制造業開始具備獨立升級的能力，是多個條件共同作用的結果：投資目的國形成了較為完整的產業鏈，掌握了單個產業鏈的核心技術，本土企業積累了優勢，有較大的市場需求等。中國建立獨立生產能力的成功經驗，在德國、美國、四小龍等國家的趕超階段也曾屢次出現，這也是中國設計制造業對外投資政策時要避免出現的情況。

（二）、保障國內產業安全

中國在設計制造業外移的政策過程中，需同時考慮國內產業安全問題。中國需要梳理涉及國計民生、基本生活保障、醫療健康相關制造業產能，以及保障國內特定時間供應所需保有的產能基本線。當某一行業的外遷導致國內產能下降接近基本線時，中國需要給出不同程度的預警。

中國需要利用這次機會，修改醫療衛生及其他國家安全相關制造業的法規或條款，應對美國的技術轉移限制。疫情后發達國家可能促進醫療衛生等國家安全相關制造業的回流，對這些行業的跨國公司而言其投資決策將不完全是商業考慮，更可能是在國家安全壓力下的選擇。但發達國家需要提供財政補貼才能覆蓋跨國公司成本的上升，甚至要修改國內法來約束企業才能達到預期目的。中國可以通過類似的國內立法加以應對。

（三）、改善國內營商環境

維持并提升中國制造業的優勢，關鍵在于改善國內企業的營商環境，增強中國對企業的吸引力。這一點對外資和內資企業都適用，中國需要進一步優化與良好營商環境存在客觀差距，能降低制造企業成本的項目。

企業的成本包括人力、用地、能源、稅費、物流、融資成本等。由于勞動力成本的差異客觀存在，由此產生的勞動力密集行業或環節轉移的趨勢難以避免，或許可以通過精簡辦事手續，降低能源、用地成本，提高生產率等方式降低企業的整體成本。

最有提升空間效果也最顯著的選項可能是，降低制造業企業的稅費。稅費高是降低中國企業競爭力的重要原因。全球營商環境最好的國家稅收僅占利潤的25%左右，而2005-2018年中國稅收占利潤比的平均值約為70%，高稅費成為拖累中國營商環境的最重要原因。中國降低稅費空間較大，有可選的政策工具。

當然，產業鏈和工序都是快速變化的，中國在全球產業鏈中的地位也會發生變化。未來將不斷出現新的高端環節，同樣也有一部分高端將轉變為中端，或者中端變為低端環節。隨著中國制造業整體技術水平的提高，對中國制造業外移的關注點可能會發生變化。